Miks me kirjutame ja muudame seadust?
Õiguskantsler Ülle Madise on öelnud: „Kui seadus kirjutatakse ümber sisulise vajaduseta, tehakse sellega kahju. Uus sõnastus ja uued paragrahvid tuleb selgeks õppida nii ametnikel ja kohtunikel kui ka seaduse mõjualas olevail ühiskonnaliikmeil. See tähendab koolitusraha ja koolitusele kulunud töötunde, vigu ja kohtuvaidlusi.“
Õige ja vajalik seadusemuudatus teeb inimese elu paremaks: näiteks ei pea enam esitama mõnda bürokraatlikku taotlust või aruannet, napi sissetulekuga inimene saab raha juurde, korteriühistu saab mahajäetud korteri sundvõõrandada, e-resident pangakontot avada. Eesti praeguste tegelike murede juriidiline lahendamine nõuab palju suuremat pingutust ja paremaid teadmisi kui teiste riikide seaduste tõlkimine või normitehnilise ilu tagaajamine[1].
Miks me seadusi kirjutame?
Kaitseliiduga seotud õigusloomes püüame silmas pidada just seda mõtet – õige ja vajalik seadusemuudatus teeb inimese elu paremaks.
Meie tegevust reguleerib suur hulk erinevaid õigusakte: alates Kaitseliidu seadusest kuni maleva pealiku käskkirjadeni. Kõik see normistik peab olema õiguspärane, otstarbekas, praktikas mõistlikult rakendatav ja ajaga kaasas käiv. Väärib märkimist, et täna leiame sõna „Kaitseliit“ ligi viiekümnes Riigi Teatajas avaldatud õigusaktis.
Aga miks me üldse seadusi kirjutame – ettevalmistavad menetlused on pikad, normid sageli keeruliselt kirjutatud ja riigi kehtestatud nõudmised teinekord ebamugavad?
Läheme ajas mõned aastad (umbes 4000 aastat) tagasi ja jõuame Sumeri tahvlite ning maailma esimeste registreeritud seaduste juurde.[2]
Ma ei peatu pikemalt Sumeri tsivilisatsiooni kõrgel arengutasemel ning sellel, et just sealt pärineb kiilkiri. Skript kirjutati savitahvlitele, millest mõned on andnud ülevaate inimkonna ühest olulisemast ühiskondlikust edusammust: seaduste kodifitseerimisest.
Küll aga on iga õigusloomega tegeleva juristi jaoks oluline Sumeri valitseja Ur-Nammu, kes pani kokku omanimelise seadustiku.
Varaseim teadaolev seadustik, Ur-Nammu seadustik, pärineb umbes aastast 2100 eKr. Kuigi leidub ka vanemaid õigustekstide fragmente, on Ur-Nammu koodeks sellest perioodist kõige sidusam ja ulatuslikum. Koodeks hõlmab abielu, õigluse, omandi ja majandustehingutega seotud seadusi. See on märkimisväärne õigluse ja õigluse põhimõtete kehtestamise poolest, peegeldades arusaama inimõigustest ja -kohustustest ühiskonnas. Võib isegi väita, et siit leiame paljud põhiväärtused, mis on säilinud tänini, kandudes edasi nüüdisaegsetesse demokraatialike riikide seadustesse.
„Kirjapandud“ seadus ise nägi välja selline ja peaks olema üsna arusaadav, miks toona õigusakte mitu korda aastas ei muudetud. Samuti puuduvad andmed kooskõlastusringidest ja seletuskirja koostamisest. Seaduse kirjapaneku protsess oli ilmselt üsna keeruline ja aeganõudev ning küllap ei olnud ka neid, kes tahtnuks autoriga väga põhjalikult vaielda.
Kui miski vajab paremaks muutmist
Aga tuleme tänapäeva tagasi ja vaatame, kuidas on defineeritud seaduseelnõu mõiste.
Seaduseelnõu[3] koostatakse sama liiki ühiskonnasuhete õiguslikuks reguleerimiseks, kui vajalik õiguslik regulatsioon puudub, ei ole piisav või ei ole ajakohane. Seaduseelnõu peab sisaldama valdkonna reguleerimist vajavate õigussuhete selgeid ja seaduse vahetu kohaldatavuse huvides piisavalt üksikasjalikke regulatsioone.
Tavapäraselt tekib esmalt eluline olukord, kus ühiskonna (või näiteks ka organisatsiooni), liikmed leiavad, et miski vajaks muutmist paremaks. Tekib arutelu ning nüüd, kus meil on teada, et seadusloome algab vajadusest midagi senisest paremini või uutmoodi reguleerida või on tekkinud hoopis mingi uut tüüpi olukord, saame asuda juba eelnõu väljatöötamise juurde.
Seega, kui hakkame muutma Kaitseliidu seadust, peame esmalt vastama küsimusele, kas uus õiguslik regulatsioon on vajalik ehk kas kehtiv õiguslik regulatsioon ei ole piisav või enam ajakohane.
Peaaegu alati algab seaduse muutmine ühest lihtsast küsimusest, millele ei ole vastust. Kaitseliidu liikmed esitavad üksjagu päringuid ühe või teise normi rakendamiseks või igapäevaste tegevuste korraldamiseks. Kaitseliidu koostööpartnerid soovivad teha väga erinevates teemades koostööd ning kõik see peab mahtuma kehtivasse õigusruumi. Samuti esitab sõjaline riigikaitse järjest suuremaid nõudmisi.
Kui küsimus ei leia seadusest või määrusest otsesõnu vastust, hakkame uurima, kas probleemi on võimalik lahendada erinevate normide tõlgendamise või analoogia rakendamise teel ning välja selgitama erinevate normide eesmärke, sh seadusandja ajaloolist tahet normi kehtestamisel. Sageli saabki küsimus sellisel viisil vastuse.
Siiski, kui selgub, et õigusruumis ongi lünk, hakkame uurima, kas piisab remondist, on vaja renoveerimist või tuleb hakata koostama projektdokumentatsiooni uue normi loomiseks.
Mis on täna Kaitseliidus aktuaalsed teemad, mis vajavad õigusloomet? Kindlasti on üheks tegevuseks bürokraatia vähendamine ja protsesside lihtsustamine. Kogume sarnased normid ühtede kaante vahele ja reguleerime sarnaseid teemasid sarnasel viisil. Siin on heaks näiteks relvastusega seotud õigusaktide revisjon, mille tulemusel kirjutame erinevad määrused üheks määruseks. Sellega kirjeldame tegevusi, õiguseid ja kohustusi selgemalt ja igapäevane elu muutub rakendajate jaoks lihtsamaks.
Kaitseliidu ülesanded ei ole kivisse raiutud ega savitahvlile kirjutatud. Muutuv julgeolekukeskkond esitab uusi väljakutseid ning peame tagama, et lisandunud ülesanded ja tegevused oleksid õiguslikult kirjeldatud ning protsessid reguleeritud. Näiteks on täna kehtiv määrus, mis korraldab Kaitseliidu kaasamist Kaitseväe ülesannete täitmisesse, jäänud ajale jalgu ning peame leidma lahenduse, et koostöö toimuks senisest lihtsamalt ning halduslikult vähem koormavalt.
Kolmas näide kannab alapealkirja „Inventuur“ ja meenutab sahtlite koristamist. Vaatame üle, kas kõik see, mis juba kirjas, on ka täna vajalik, kas midagi on puudu või hoopiski üle. Ja selle töö tulemusel kaasajastame Kaitseliidu seadust[4].
Ja nii valibki õigusloomega tegelev jurist oma tööriistakohvrist vajalikud vahendid ning hindab, kas ja kui suurt remonti seadus vajab. Seejärel moodustab ta teemat hästitundvatest spetsialistidest, praktikutest ja huvilistest remondibrigaadi ning hakkab looma paremat, lihtsamat ja praktilisemat normi.
[1] https://www.oiguskantsler.ee/ylevaade2017/oigusloome
[2] https://www.themysticstones.com/et/blogs/blog/sumerian-tablets-and-the-world-s-first-recorded-laws?srsltid=AfmBOoqYA1-IK7NIVMsswLAuGgI0ZZHz77jMzEAKo4osItfIc_XPd4-D
[3] https://www.riigikogu.ee/wpcms/wp-content/uploads/2014/11/Riigikogus-menetletavate-eeln-ude-normitehnika-eeskiri.pdf